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Guillaume Glénard

Sanctionner : parfaire la loi

Résumé : La sanction est l’opération par laquelle le roi donne son approbation à la loi sans opposer son droit de veto. La seule constitution révolutionnaire à codifier la sanction de la loi est celle de 1791. La discussion parlementaire concernant ce point de droit fut particulièrement animée, et donna lieu à des théories qui, pour être justement comprises, doivent être replacées dans le contexte de leur élaboration, et tenir compte d’une dimension trop peu explorée : l’influence sur les idées politiques de la tactique parlementaire. Question apparemment technique, la sanction de la loi soulève, en réalité, un problème politique, celui de savoir qui fait la loi sous la monarchie constitutionnelle, l’assemblée seule, ou l’assemblée et le roi ? Dit autrement, le roi est-il ou pas « co-législateur » ? La réponse à cette question est fondamentale. La diversité des formes de veto envisagées en découle, tout comme l’interprétation des fonctions que remplit la sanction dans le cadre de la Constitution de 1791. Seul un décret législatif sanctionné peut prétendre être une loi parfaite.

Mots-clefs : pouvoir législatif ; veto ; tactique parlementaire ;

Abstract : The « sanction » was the mechanism by which the king assented to the law without using his right of veto.The revolutionary constitution of 1971 was the only constitution to provide for the the granting of royal assent. The parliamentary debate on this point was especially heated, and produced theories that could not be properly understood if they were not put into context and if the influence of parliamentary strategy upon political ideas was not taken into account. Seemingly technical, the question of royal assent actually raises a political problem : Who was making law under the constitutional monarchy, the assembly alone or the assembly in conjunction with the king ? In other words, was the king « co-legislator » or not ? The response to this question is crucial. The conception of the king as co-legislator might account for the various forms of veto, as well as the interpretation of the functions of royal assent in the framework of the Constitution of 1791. Only a legislative decree assented by the king could be considered a perfect law.

Key words : legislative power ; veto ; parliamentary strategy

1. La Révolution ne connaît pas l’expression « parfaire la loi ». Se demander si sanctionner revient à parfaire la loi, conduit donc d’emblée à répondre à la question : qu’est-ce que parfaire la loi ? Au sens commun, parfaire signifie « achever une chose d’une manière qu’il n’y manque rien » (Littré). Parfaire la loi serait donc compléter la loi pour qu’elle soit vraiment loi, ou plus précisément compléter le texte de loi pour qu’il devienne une loi. C’est en ce sens que l’a compris la doctrine non sans variantes cependant. Pour un premier courant doctrinal, la perfection de la loi résulte de son adoption par le législateur. Carré de Malberg l’affirme fermement : la loi est complète, parfaite, dès son adoption par le Parlement [1]. De même pour Esmein, la « loi est parfaite et définitive lorsqu’elle a été votée par le pouvoir législatif (nous supposons bien entendu, que le droit de veto n’existe pas ou qu’il est épuisé) [2] ». Un second courant doctrinal postule que la loi n’est vraiment parfaite qu’à compter de sa promulgation [3]. « [T]ant qu’il n’y a pas promulgation, écrit Duguit, il n’y a pas à proprement parler de loi [4] », « parce qu’une loi non promulguée, quoique votée par les deux chambres, ne s’impose pas à l’application des tribunaux et au respect des citoyens [5] ». La « promulgation est [donc] indispensable pour la perfection de la loi [6] ». Cette conception législative de la promulgation résulte cependant d’une confusion entre le caractère impératif de la loi et son caractère exécutoire, c’est-à-dire entre son obligatoriété et son « exécutoriété ». En ce sens, cette position doctrinale est discutable.

2. Quoi qu’il en soit, au delà de ces divergences, la doctrine s’accorde donc pour affirmer que parfaire la loi consiste à faire la loi. Le verbe parfaire traduit plus précisément l’idée que la loi est achevée par l’intervention de l’ultime acte nécessaire à son édiction. Sur cette base, évoquer la sanction en tant qu’acte qui parfait la loi à l’époque de la Révolution, revient à se demander si la sanction confère à son détenteur la qualité de co-législateur. Puisque la seule constitution de l’époque révolutionnaire qui prévoit un droit de sanction est celle de 1791, cela conduit à se demander si le consentement du roi avait ou non alors pour objet de rendre la loi parfaite. La réponse à cette question (I) ne doit pas éluder un autre point : à quoi cela sert-il de parfaire la loi ? À partir du texte de 1791 et de la pratique constitutionnelle, on verra comment à l’origine du constitutionnalisme française on a perçu le rôle de la sanction (II)

I. Parfaire la loi ?

3. Classiquement, la doctrine présente l’adoption du veto suspensif comme le résultat d’un compromis. Pour concilier les opposants à tout veto rangés derrière Sieyès et Robespierre, et les Monarchiens et Royalistes, défenseurs du veto absolu, les Patriotes emmenés par Barnave auraient proposé une transaction que la Constituante aurait consacrée [7]. Cette présentation des débats ne correspond pas à la réalité. L’erreur de la doctrine classique a été de s’attarder sur le caractère du veto alors que c’est la question de sa nature qui a été au cœur de la discussion. Les Patriotes, tout en reconnaissant l’utilité d’un veto suspensif, ne concevaient pas que celui-ci érige le Roi en co-auteur. Pour eux, bien qu’ils ne l’aient pas exprimé en ces termes, la loi était parfaite dès son adoption par le Corps législatif. Intimement convaincue qu’il n’y a pas de véritable monarchie sans un exécutif co-législateur, la droite au contraire souligna le lien indispensable entre la qualité de roi et la reconnaissance à celui-ci d’un veto absolu. C’est entre ces deux partis qu’une solution conciliatrice s’est dégagée. Elle emprunta aux Monarchiens la nature législative de la sanction, et aux Patriotes le caractère suspensif du veto. Les thèses des partisans de la gauche radicale qui refusait à l’exécutif un droit de veto, ne rencontrèrent jamais le moindre écho [8]. Puisque la véritable discussion eut lieu entre les Patriotes et les Monarchiens, c’est à leurs doctrines qu’il faut s’attacher pour comprendre le sens des votes de la Constituante sur la sanction royale.

3. La doctrine du veto-appel au peuple — Pour les Patriotes, la sanction constitue le premier acte d’exécution de la loi authentifiée comme l’expression réelle de la volonté générale. Inversement, le veto est l’acte par lequel l’exécutif refuse cette authentification.

4. La notion de veto-appel au peuple apparaît à la fin de l’été 1789 en réaction à l’absence de sanction des arrêtés du 4 août. On craint alors qu’en laissant au Roi un pouvoir d’empêcher, on lui permette légalement de bloquer l’œuvre de régénération nationale. L’exécutif devait donc être privé d’une faculté d’empêcher la formation de la loi, mais sans pour autant être dépourvu d’un droit de veto, lequel était jugé comme une garantie indispensable au respect du principe de la séparation des pouvoirs [9] et, partant, de la liberté [10]. La sanction fut donc réduite à un acte exécutif permettant d’assurer que la loi serait toujours l’expression réelle de la volonté du peuple. En la refusant, le Roi ne s’opposait pas à la formation de la loi puisque celle-ci était complète par la seule délibération du Corps législatif, mais en référait au peuple lui-même afin que celui-ci exprime véritablement la volonté générale [11]. Les députés n’étant que des « délégués de la nation » sujets à l’erreur, expliqua Alexandre de Lameth, le veto ne serait jamais dressé contre la volonté générale. Saisie par l’effet du veto, la nation s’exprimerait par de nouveaux représentants. La volonté générale étant alors connue avec certitude, le Roi ne pourrait plus que sanctionner [12]. Ainsi, ajouta Rabaut Saint-Étienne, le refus de sanction n’est qu’une précaution afin de « s’assurer mieux de la volonté générale », et non une participation à l’expression de celle-ci [13], c’est « un appel qu’il [le Roi] fait des représentants de la nation à la nation elle-même ». Autrement dit, le veto n’était qu’un « pouvoir [de] suspendre l’exécution d’une loi [14] ». Ce qui importait aux Patriotes, c’est qu’au final l’exécutif se soumette à la véritable volonté générale. Le veto-appel au peuple était par conséquent nécessairement suspensif [15]. Une fois la volonté de la nation connue, le Roi devait s’y soumettre [16]. Il ne s’agit cependant pas pour les Patriotes de proposer un système de démocratie directe. Ceux-ci ne pensèrent l’appel au peuple que dans le cadre du régime représentatif. Deux modalités furent proposées : l’élection périodique [17] et l’élection anticipée par la reconnaissance au Roi d’un droit de dissolution [18]. Mais dans l’un et l’autre cas, seuls les députés nouvellement élus étaient aptes à exprimer la véritable volonté nationale, et ce dès le premier renouvellement du Corps législatif. La volonté générale étant alors connue avec certitude, il appartenait au Roi d’exécuter la loi [19]. De ce principe découlait la nature exécutive du veto. Bien loin d’exprimer la volonté générale, l’exécutif ne faisait que la constater.

5. La sanction n’était donc pas conçue comme le complément de la loi, puisque le monarque n’était pas co-législateur. Parfaite, la loi l’était dès son adoption par le Corps législatif. Un veto n’avait d’autre effet que d’en suspendre l’exécution et, le cas échéant, de provoquer l’abrogation ou la modification de cette loi par le même Corps législatif.

6. La doctrine du veto-appel à l’opinion — Tout comme les Patriotes, la droite ne croyait pas à la représentation parfaite de la nation par des députés [20]. C’est donc au Roi, grâce à son veto, qu’il appartenait d’apporter une garantie sur ce point [21]. Cependant, contrairement à la gauche, les Monarchiens, et plus généralement la droite de l’assemblée, considéraient que l’exécutif ne pouvait tenir ce rôle qu’à la condition d’être reconnu comme co-législateur. C’est pourquoi la sanction doit être entendue, dit Malouet, comme un droit conféré « au chef de la nation […] pour déclarer et garantir qu’une telle résolution de ses représentants est ou n’est pas l’expression de la volonté générale [22] ». Pas plus que Malouet, Mirabeau ne croyait qu’une délibération même réitérée soit infaillible. Pour le tribun, le veto-appel au peuple reposait sur cette idée fausse « qu’il est impossible qu’une deuxième législature n’apporte pas le vœu du peuple [23] ». La capacité d’une assemblée à exprimer seule la volonté générale était donc clairement mise en cause. Mounier pouvait alors dire que le Corps législatif n’exprime que « la volonté générale légalement présumée », et que lorsque le Roi refuse sa sanction, « il ne résiste pas à la volonté générale » puisque celle-ci « n’est pas encore formée » [24]. Le Roi était érigé en « représentant perpétuel » de la nation [25], et sa sanction consistait en un « acte de souveraineté » [26]. Bref, le Roi était co-législateur ; sa sanction formait le complément indispensable à la formation de la loi.

7. Unis sur le principe d’une balance des pouvoirs, la mouvance modérée se scinda entre les inflexibles, réunis autour de Mounier et appuyés par les Royalistes, et les pragmatiques, conduits par Thouret et Clermont-Tonnerre. Ce fut le caractère du veto — absolu ou suspensif — qui constitua le point de rupture.

8. Pour la droite, le Roi devait être « portion intégrante du Corps législatif [27] », ce qui supposait que sa volonté soit toujours nécessaire à l’élaboration de la loi. Transiger sur ce point, c’était en faire un simple exécutant. Lally-Tollendal expliqua en effet « que demander si le Roi aurait un veto illimité, c’était demander s’il aurait une sanction », et que s’il « doit arriver un terme où l’Assemblée nationale pourra se passer de la sanction royale, cette sanction n’existe pas ; le Roi n’est pas portion du Corps législatif » [28]. Ferme sur le caractère absolu du veto, la droite n’en présenta pas moins ce dernier comme n’étant jamais en pratique qu’un veto suspensif. Le raisonnement reposait sur ce postulat que l’intérêt de la nation étant lié au sien, le Roi ne persévèrerait jamais à opposer un veto à une bonne loi. Éclairé par l’opinion publique, il reviendrait d’autant plus sur une erreur que le refus de sanction ne constituait au fond qu’un examen du texte de loi. C’est tout le sens que Mounier conférait à la formule : « le Roi examinera ». Un veto, dit-il, n’est pas une interdiction faite au Corps législatif de représenter la proposition de loi, mais une invitation qui lui est adressée de la représenter de nouveau à une session ultérieure si, après plus amples réflexions, il la croit véritablement utile. N’ayant par son veto qu’annoncé un « nouvel examen » du texte de loi, le Roi ne se désavouerait pas en sanctionnant ce qu’il a d’abord rejeté [29]. Il en résulte, conclut Mounier, que « le refus de la sanction royale est presque toujours suspensif par sa nature [30] ». Il ne faut pas comprendre autrement les références des partisans du veto absolu au caractère suspensif du veto [31].

9. Cette doctrine présentait cependant un inconvénient majeur. Rien ne garantissait que le Roi sanctionnerait dans le sens de l’opinion publique. Il n’empêche que l’idée d’un veto absolu, de facto suspensif, fit rapidement son chemin. Dès le 3 septembre, Duquesnoy notait dans son Journal que la plupart des Constituants étaient convaincus que :

« la question du veto absolu et du veto suspensif n’est réellement qu’une question de mots, puisque dans la réalité le veto du Roi, absolu contre l’Assemblée nationale, ne peut jamais être que suspensif contre la nation, puisqu’il est évident que le Roi, qui n’est que le suprême délégué de la nation, [ne] peut se refuser à exécuter ses volontés quand elles lui sont bien connues [32] […]. »

10. Au grand dam des Monarchiens, cette question de mots donna l’occasion aux plus pragmatiques des partisans du veto législatif, avec à leur tête Thouret, d’infléchir la doctrine du veto-appel à l’opinion.

11. Dans son discours du 5 septembre 1789, Thouret va en effet défendre une conception législative du veto suspensif, veto qu’il qualifie d’ « invincible ». La différence avec le veto-appel au peuple résulte de ce que le député normand souhaitait préserver à l’exécutif la possibilité de réitérer son veto une fois nonobstant le vote d’un décret confirmatif d’une deuxième législature. Ce n’est qu’ « à la troisième si la nation persistait » que « le Roi serait obligé de lever son veto » [33]. Dans l’esprit de Thouret, cette troisième législature ne devait toutefois jamais avoir à se prononcer. L’objet du veto n’étant que de provoquer un appel à l’opinion publique, le Roi, éclairé par cette dernière qui se manifesterait à travers l’élection d’une nouvelle législature, renoncerait à opposer une nouvelle fois son veto. Il sanctionnerait donc le décret, mais, et c’est là le cœur de la doctrine de Thouret, il sanctionnerait librement. C’est pourquoi la loi ne serait jamais faite par le seul corps législatif. Le député normand ne raisonnait donc guère différemment que les partisans du veto absolu — en pratique le Roi n’opposerait jamais deux fois de suite son veto à un décret soutenu par l’opinion publique —, si ce n’est qu’il proposait un terme au delà duquel l’exécutif ne pouvait légalement user de sa faculté d’empêcher. Ce système présentait un avantage certain par rapport au veto absolu. Puisque dans les rangs des défenseurs d’une balance des pouvoirs, chacun s’accordait à dire que le Roi n’irait jamais contre l’opinion publique, et qu’en conséquence il ne s’opiniâtrerait jamais en pratique à réitérer deux fois de suite son veto, à quoi bon alarmer les esprits avec le veto absolu dès lors que le veto invincible pendant deux législatures aboutissait en fait à la même chose. Thouret faisait preuve d’une lucidité politique qui manquait à Mounier.

12. Le compromis constitutionnel — Pour Carré de Malberg, le veto suspensif tel qu’il apparaît dans la Constitution de 1791 ne parfait pas la loi car il n’est qu’un acte exécutif. Son analyse ne part cependant pas tant du texte de 1791 que d’une lecture de celui-ci réalisée à partir du concept d’ « organe suprême » emprunté à Laband et Jellinek. Dans le cadre de cette doctrine, la sanction consiste « à énoncer en matière législative la volonté la plus haute qui soit dans l’État » et, par conséquent, « à émettre la décision définitive et suprême qui donnera naissance à la loi ». Ainsi, l’ « idée précise qu’il faut se faire de la sanction, c’est donc que par elle le chef de l’État est appelé à statuer en dernier ressort : sous le nom de sanction, il exerce un pouvoir qui consiste à parfaire la loi, après que celle-ci a déjà été adoptée par les Chambres » [34]. Dès lors que la participation à l’exercice de la fonction législative se définit comme la faculté de toujours pouvoir consentir ou empêcher, Carré de Malberg peut en conclure que la sanction telle que prévue par la constitution de 1791 n’était au fond qu’une « fiction » conférée par les Constituants par une sorte de déférence vis-à-vis du Roi, et en aucun cas un attribut érigeant celui-ci en co-législateur [35].

13. Cette analyse présente l’inconvénient d’interpréter le texte de 1791 à travers le prisme d’une théorie juridique préconçue. La présentation des doctrines constitutionnelles des Constituants révèle combien ces derniers ont raisonné différemment, ce qui ne peut ne pas avoir d’incidence sur le sens qu’ils donnèrent à leurs votes. Dire que la sanction royale, telle que finalement consacrée, parfait ou non la loi, ne peut donc l’être qu’à l’aune de ces doctrines, plus précisément de leur confrontation aux textes adoptés et du contexte qui a présidé à leur élaboration.

14. Depuis le début du mois de septembre 1789, la discussion sur le veto enflammait les esprits dans l’enceinte de l’Assemblée, plus encore dans les tribunes et non moins passionnément au Palais-Royal. Prononcer ne serait-ce que le mot même de veto, et c’était s’exposer à la vindicte populaire. Dans ce contexte, et telle était la position de Thouret, la prudence recommandait d’abandonner le veto absolu, pour se reporter à une doctrine du veto suspensif préservant au Roi sa qualité de co-législateur. Cette analyse de la situation politique également partagée du côté monarchien par le comte de Clermont-Tonnerre [36] et, pour les patriotes modérés, par le marquis de La Fayette [37], le fut encore et surtout par Necker. Intimement favorable au veto absolu, ce dernier n’en recommanda pas moins à Louis XVI de se rallier à « un veto suspensif ». Un tel veto présentait, aux yeux du ministre, l’avantage de fixer explicitement une limite au veto indéfini préconisé par la droite [38], et méritait comme tel d’être qualifié de « veto limité [39] ».

15. Le ministère était d’autant plus enclin à préconiser le veto suspensif-appel à l’opinion, que les partisans du veto absolu n’auraient pu imposer ce dernier que d’une trop courte majorité pour rendre leur vote « respectable [40] ». De surcroît, le rejet prévisible du bicamérisme, soulignait un peu plus les inconvénients du veto absolu qui mettrait, plus encore que le veto suspensif, le Roi directement aux prises avec l’unique assemblée [41]. Mais surtout, l’expression retenue de veto suspensif permettait d’obtenir le soutien des Patriotes dès lors que l’on éludait, du moins dans un premier temps, la question de la nature juridique de la sanction. Aussi, les ministres menèrent campagne en faveur du veto suspensif tel que préconisé par Necker [42]. Attaqués par les libellistes, épiés par le public massé dans les tribunes de la salle des Menus-Plaisir, menacés par une foule prête à tout, les députés du centre ne demandaient pas mieux que de satisfaire Necker et, à travers lui, Louis XVI. D’où une large majorité qui, le 11 septembre 1789, vota en faveur du veto suspensif.

16. Si ce vote tranchait à l’évidence la question du caractère du veto, il était dépourvu de signification sur la nature de la sanction royale. Il est donc impossible d’affirmer, contrairement à ce qu’une partie de la doctrine a soutenu, que les Constituants se seraient ralliés à la soi-disant solution conciliatrice de Barnave, pas plus d’ailleurs qu’à la doctrine du veto suspensif appel à l’opinion. Ce n’est qu’ultérieurement que l’Assemblée tranchera dans le sens d’une balance des pouvoirs. D’abord, en décrétant dès le 21 septembre 1789 que l’exécutif jouirait d’un veto réitérable pendant deux législatures [43]. La doctrine de l’appel au peuple, en ce qu’elle postulait que le Roi devait sanctionner dès le vœu réitéré d’une seconde législature, s’en trouvait objectivement rejetée au profit de celle du veto réitérable. L’exécutif demeurait juridiquement libre de maintenir ou non son refus de consentir même lorsque les députés insisteraient en présentant une deuxième fois le décret contesté. Puis, en posant dès le lendemain, au terme d’une séance des plus orageuses, qu’ « [a]ucun acte du Corps législatif ne pourra être considéré comme loi, s’il n’a été fait par les représentants de la nation légalement et librement élus, et sanctionné par le monarque [44] ». Enfin, en proclamant expressément, le 10 août 1791, le Roi représentant de la nation, elle enracinait dans le texte définitif de la constitution, la balance des pouvoirs établie dès l’automne 1789 [45]. La sanction était donc bien l’acte rendant la loi parfaite. Cette conclusion appelle la question suivante : pourquoi imposer une sanction pour rendre la loi parfaite ?

II. Parfaire pour quoi faire ?

17. À la lumière de la Constitution de 1791 et de la pratique institutionnelle, la sanction remplit une triple fonction. Il s’agit d’abord d’apprécier l’opportunité de la loi en saisissant l’opinion publique, ce qui révèle l’absence de perfection de la loi puisque le décret du Corps législatif ne peut être considéré comme autre chose qu’une présomption non irréfragable qu’il est l’expression de la volonté générale. Ensuite, par la sanction, l’exécutif vérifie l’exécutabilité du texte de loi. Comment imaginer une loi parfaite dont la mise à exécution serait en pratique difficile à réaliser ? Enfin, une loi inconstitutionnelle ne pouvant être parfaite, la sanction a encore pour rôle de garantir l’adéquation de la loi avec la constitution.

18. Apprécier l’opportunité d’un décret — En tant que co-législateur, l’exécutif était incontestablement fondé à prendre ses décisions en fonction de leur opportunité au même titre que le Corps législatif. La section III du chapitre III du titre III ne conditionnait pas l’exercice de son droit de sanction. De fait, lorsque le Roi opposa son veto, il le fit, du moins en partie, pour des motifs d’opportunité dans quatre cas sur cinq. Ainsi, le 12 novembre 1791, Louis XVI rédigea, après avoir fait part le jour même de son refus de consentir au décret du 9 novembre relatif aux émigrés [46], une proclamation dans laquelle il expliqua qu’aux dispositions comminatoires contenues dans le texte législatif [47], il préférait, pour assurer le retour des émigrés, des mesures incitatives. Sans doute, à ses raisons politiques, il ajouta des motifs de droit : le décret en cause, assura-t-il, n’apparaissait pas compatible « avec les principes d’une Constitution libre » [48]. L’argument juridique était cependant très secondaire. Louis exprimait avant tout son désaccord avec les moyens préconisés pour contraindre les émigrés à rentrer au pays [49]. En revanche, au sujet de son veto du 19 décembre opposé au décret du 27 novembre 1791 relatif aux prêtres assermentés [50], le Roi se plaça en apparence sur le seul plan constitutionnel en invoquant, par le truchement d’une lettre de son garde des Sceaux en date du 10 janvier 1792, le principe de la liberté religieuse consacré par le titre Ier de la Constitution [51]. La justification juridique du veto ne saurait être niée, mais elle formait surtout un moyen commode permettant au Roi de masquer son hostilité de fond au décret. En son for intérieur, Louis XVI considérait les prêtres insermentés comme les seuls vrais représentants de la religion catholique. Un tel décret heurtait trop sa conscience pour qu’il le sanctionne [52]. L’exposé des motifs sur l’inconstitutionnalité du décret servait donc bien en réalité à excuser le veto, et donc à le rendre le moins inacceptable possible à l’opinion publique [53]. Quant aux deux veto du 12 juin 1792 sur les décrets du 27 mai relatif aux prêtres réfractaires, et du 7 juin sur la formation d’un camp de 20 000 hommes sous Paris [54], ils répondaient aussi à un désaccord politique entre le Roi et l’Assemblée législative. Louis XVI voyait dans le premier le prétexte à une escalade des troubles que causaient les cérémonies de serment civil ou les refus d’une partie du clergé de prêter serment, et dans le second, une menace contre l’ordre public en général, et contre sa personne en particulier puisqu’il s’agissait ni plus ni moins de la création d’une imposante force armée révolutionnaire [55].

19. Apprécier l’exécutabilité d’un décret — En tant qu’organe exécutif, le Roi était particulièrement intéressé par l’exécutabilité d’une loi, c’est-à-dire à ce que la loi soit techniquement exécutable. Il fut en cela naturellement conduit à refuser son consentement à un décret dont les termes rendaient impossible, du moins problématique, la tâche d’exécution. À deux reprises, il opposa son veto d’une part, au motif que le contenu d’un décret contredisait formellement les termes d’une loi antérieurement adoptée, de sorte que l’exécution de l’un aurait impliqué la violation de l’autre et, d’autre part, parce que la décision du Corps législatif était matériellement irréalisable.

20. Afin de ne pas se trouver dans l’obligation d’exécuter deux lois contradictoires, le Roi fit usage de son veto. Par la note du 25 janvier 1792 sur les décrets sanctionnés, le ministre de la Justice informa la Législative que le Roi avait refusé le 20 janvier sa sanction au décret du 29 septembre 1791. Ce texte adopté par la Constituante à la veille de sa séparation, était bien anodin. Il prévoyait que les huissiers des tribunaux criminels seraient nommés par les présidents de ces juridictions [56]. Le lendemain de la transmission de la note ministérielle, Bigot de Préameneu expliqua aux députés qu’ignorant le décret du 29 septembre, ils avaient adopté un texte sanctionné par le Roi sur ce même objet, qui précisait que les huissiers seraient nommés non par les présidents, mais par les tribunaux eux-mêmes. Manifestement, conclut Bigot, le veto s’expliquait par cette contradiction, ce qu’il proposa au comité de législation d’examiner [57]. Pour toute réponse, ce dernier garda silence. Ce veto du 20 janvier 1792, opposé en vertu de la section III, chapitre III, titre III, se rattachait donc à une question d’exécutabilité de la loi. Il aurait été en effet difficile de savoir quelle loi aurait dû être appliquée si l’exécutif avait sanctionné. Formellement, la dernière loi édictée et promulguée prime sur la loi antérieure contraire. Mais, en l’occurrence, la situation était plus compliquée en raison du mode de formation des lois prévu par la Constitution. Le premier décret non sanctionné était antérieur au second qui, lui, avait fait l’objet d’un consentement royal. En d’autres termes, la volonté nationale était exprimée par le décret sanctionné par le Roi, alors même que le monarque devait se prononcer sur un décret antérieur présumant une volonté nationale contraire. Afin d’éviter tout problème au stade de l’exécution sur la question de la loi applicable, Louis XVI préféra refuser son consentement au décret du 29. Certes, il pourrait être soutenu qu’il ne s’agissait là d’un problème d’exécution, mais plutôt d’élaboration de la loi. En effet, pourrait-on dire, le second décret ayant implicitement abrogé le premier, le Roi n’avait plus à s’interroger sur la sanction du premier, qu’il ait d’ailleurs ou non sanctionné le second. Manifestement, ni le ministère ni les députés ne raisonnèrent ainsi. Puisque le Roi opposa son veto au premier décret c’est bien qu’il ne le considérait pas comme abrogé, et ce sans que cela ne soulève d’objection ni de Bigot de Préameneu, ni de l’Assemblée, ni du comité de législation.

21. La question se posa différemment le 11 juin 1792, lorsque que Roland de la Platière, le ministre de l’Intérieur, annonça à l’Assemblée que le Roi se refusait à sanctionner le décret du 5 juin. Selon ce décret, expliqua Roland, une somme de 100 000 livres devait être prélevée sur le fond de 12 millions décrété précédemment pour l’achat de grains à l’étranger, afin d’être versée dans les caisses du département de l’Aisne. Or cette somme ayant déjà été totalement employée, le décret s’avérait matériellement inexécutable. Le Roi le fit savoir par son ministre, en recourant à la pratique du veto informel [58]. En refusant de consentir à un tel décret, l’exécutif permettait une bonne articulation entre l’exercice de la fonction législative et celui de la fonction exécutive d’exécution. Juge de l’exécutabilité d’un décret, le Roi, en sa qualité d’exécutif exécutant, s’assurait qu’il ne se verrait rien demander de techniquement impossible à exécuter. Autrement dit, une loi parfaite ne saurait être une loi impossible à exécuter.

22. Apprécier la constitutionnalité d’un décret — Sans aucun doute, le droit de veto de l’exécutif a trouvé l’une de ses raisons d’être dans le souci tant des Monarchiens que des Patriotes d’assurer le respect de la séparation des pouvoirs, c’est-à-dire de la Constitution. Quelques auteurs en ont inféré que les Constituants auraient souhaité instaurer un contrôle de constitutionnalité. Certains partisans du veto-appel au peuple auraient même dit que « “le roi jugera de la conformité des projets de loi avec la Constitution”. » [59] Ce propos s’articule en réalité assez mal avec la doctrine du veto-appel au peuple. Ce n’est pas l’exécutif qui, selon celle-ci, est érigé en juge, mais la nation. Le Roi est seulement chargé de renvoyer un décret au moyen du veto vers l’organe statutairement habilité à rendre un jugement. Pour trouver des traces de quelque chose qui annoncerait un contrôle de constitutionnalité des lois confié à l’exécutif, il faut se tourner vers Étienne de Polverel. Cet opposant farouche au veto, reconnaissait toutefois au Roi un tel droit dans l’hypothèse — hautement improbable — où le Corps législatif prendrait une décision contraire à la Constitution. Le Corps législatif averti de l’inconstitutionnalité de la loi votée, était invité à revenir sur sa décision, guidé par l’exposé des motifs du veto. Dans l’hypothèse d’un différend persistant, le Roi était fondé à « suspendre l’exécution de la Loi », jusqu’à ce que le peuple décide, le cas échéant, de modifier la Constitution [60]. Cette dernière se trouvait érigée en quelque sorte en une norme suprême, dont la garde revenait à l’organe exécutif. Cette doctrine demeure toutefois isolée. Même à droite, le veto, regardé comme l’arme dont l’exécutif pourrait se servir pour forcer l’organe législatif au respect de la Constitution, ne fut jamais pensé que dans une logique de poids et de contrepoids, c’est-à-dire non pas tant pour veiller au respect de la légalité constitutionnelle interne des actes législatifs, que pour défendre son statut et ses pouvoirs [61]. Les motifs constitutionnels invoqués, on l’a vu, par Louis XVI pour justifier certains de ses veto ne doivent pas être compris autrement. C’est la raison pour laquelle les Constituants n’ont jamais insisté sur la légalité constitutionnelle interne des décrets, car, à leurs yeux, celle-ci découle du processus même d’élaboration de la loi, plus encore du principe même que la loi est l’expression de la volonté générale. Si la sanction complète la loi, c’est parce qu’il existe une certitude, en raison de la double présomption — exprimée d’abord par le Corps législatif puis par le Roi— qu’un texte est l’expression de la volonté générale, et donc qu’il est constitutionnel. La logique n’est pas tant celle du contrôle de la constitutionnalité que celle qu’une loi régulièrement élaborée ne peut par nature être contraire à la constitution.

23. Il n’y a en cela rien d’étonnant que les Constituants aient en revanche instauré un contrôle de constitutionnalité de la procédure législative d’adoption des décrets. Car si les décrets ne sont pas adoptés conformément à la procédure constitutionnellement établie, la délibération ne peut être une présomption de la volonté générale. La loi ne pouvant résulter que de la rencontre de deux présomptions de la volonté nationale, le Roi doit opposer son veto comme une sorte d’irrecevabilité. Pour répondre à des situations urgentes, le Corps législatif pouvait déroger à la procédure législative ordinaire. Celle-ci, prévue par les articles 56 à 61 du décret sur l’organisation du Corps législatif, soumettait l’adoption de tout décret à trois lectures espacées de huit jours au moins [62] sauf, précisait l’article 71, à décréter préalablement l’urgence pour permettre l’adoption du décret après une seule lecture [63]. Ces textes requéraient un système propre à en assurer le respect, c’est-à-dire un mode de contrôle de la constitutionnalité de la procédure législative. Au moment de la discussion du projet dudit décret, le 23 mai 1791, Thouret présenta l’article 63 qui, adopté sans discussion [64] puis intégré à l’article 70 du décret final, confiait à l’exécutif le contrôle du respect de la procédure législative :

« Le roi est chargé par la Constitution de refuser sa sanction aux décrets qui n’auront pas été délibérés et rédigés conformément aux articles ci-dessus, par la seule raison que la forme constitutionnelle n’y aura pas été observée ; et si quelqu’un de ces décrets était sanctionné, les ministres ne pourront le sceller ni le promulguer, à peine de responsabilité, qui pourra être poursuivie pendant 6 ans par ceux à qui le décret serait préjudiciable [65] ».

24. Le champ d’application de cette mesure demeurait en réalité assez restreint puisqu’il ne visait que les règles relatives au dépôt de motion, aux modalités de la délibération — notamment la nécessité de trois lectures pour l’adoption de tout décret et d’un quorum pour discuter—, et à la majorité requise pour l’adoption d’un texte de loi au sein de l’Assemblée, telles qu’arrêtées par les articles 55 à 66 du décret du 13 juin [66]. Il n’était donc pas question d’établir un contrôle du contenu du décret, mais seulement un contrôle de sa constitutionnalité externe. En dépit des modifications qu’elle apporta à l’article 70, la Constitution 1791 n’y changea rien au fond. L’essentiel fut repris par l’article 10, section II, chapitre III, titre III, adopté le 14 août 1791 [67] en ces termes : « Le Roi refusera sa sanction au décret dont le préambule n’attestera pas l’observation des formes ci-dessus [68]. Si quelqu’un de ces décrets était sanctionné, les Ministres ne pourront le sceller ni le promulguer ; et leur responsabilité à cet égard durera six années ». C’est bien parce que le Roi se trouvait dans une situation de compétence liée que pèse sur les ministres également une obligation de contrôle qu’ils doivent remplir au stade de la promulgation. Cette absence de discrétionnalité de l’exercice du veto souligne que celui-ci n’a pas dans ce cas pour fonction d’exprimer une présomption de la volonté générale, mais seulement de censurer une procédure dont l’irrégularité est jugée comme a priori insusceptible de produire une présomption de volonté générale. Comment le Roi pourrait-il parfaire la loi en disant que le décret est ou n’est pas une présomption de la volonté générale, si constitutionnellement ce décret ne peut en être une ?

25. Cet article 10 donna lieu à une pratique. En cas d’adoption d’un décret en méconnaissance des formes requises par la section II du chapitre III du titre III, le garde des Sceaux en informait l’Assemblée nationale afin que celle-ci reprenne la procédure. De cette manière, il évitait une dramatisation d’une affaire bénigne en épargnant au Roi de s’acquitter de son devoir de refuser sa sanction, ou d’obliger le ministre compétent en cas de sanction, à refuser son contreseing à la promulgation. Ainsi, par une lettre du 2 avril 1792, Roland, ministre de l’Intérieur et par intérim ministre de la Justice, signala aux députés que le « décret relatif à la correspondance officielle du département des affaires étrangères, depuis le 1er mai 1791, ne permet pas de lui donner toute l’authenticité dont il est susceptible » au motif que contrairement aux exigences de l’article 10, le préambule dudit décret n’indique pas le respect des formes exigées par les articles 4 et suivants de la section II [69]. Fort de cet argument, il demanda à l’Assemblée de lever ces difficultés de sorte qu’il puisse transmettre le décret au Roi. L’Assemblée y consentit et renvoya le pli au comité des décrets [70]. Une affaire similaire fut évoquée à l’Assemblée le lendemain. Le président de séance lut une lettre du même Roland au sujet de quatre décrets qui se trouvaient dans les bureaux du ministère de la Justice et qui ne pouvaient être présentés en Conseil du Roi pour y recevoir la sanction en raison de l’inobservation des formes constitutionnelles [71]. La pratique du veto informel trouvait ici l’occasion de s’appliquer de manière particulièrement judicieuse compte tenu de la lourdeur de la procédure prévue par l’article 10, section II. Le veto formellement opposé interdisant la même législature de représenter le décret rejeté, le ministre, en informant au préalable que le Roi ne pourrait sanctionner le texte en l’état, laissait aux députés la possibilité de l’adopter dans les formes. Le décret pouvait alors être sanctionné, et la loi donc parfaite.

Guillaume Glénard, professeur de droit public
Université d’Artois

Notes

[1] Contribution à la théorie générale de l’Etat, Paris, Recueil Sirey, 1920, t. 1, réimpr. Paris, CNRS, 1962, t. 1, pp. 414, note 10, et 415.

[2] Éléments de droit constitutionnel et comparé, Paris, Recueil Sirey, 6e éd., 1914, réimpr. Paris, Éditions Panthéon-Assas, 2001, p. 669. Voir aussi M. Prélot et J. Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 10e éd., 1987, pp. 727-728. Voir aussi Th. Ducrocq, Études de droit public, 1887, p. 12 ; du même, Cours de droit administratif, Paris, Fontemoing, 1897, 7e éd., t. 1, pp. 21 et 68 ; et Joseph-Barthélemy et P. Duez, Traité de droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 7e éd., 1933, réimpr. Paris, Éditions Panthéon-Assas, 2004, p. 740.

[3] Voir O. Jouanjan, « Modèles et représentation de la justice constitutionnelle en France. Bilan critique », Jus Politicum, n° 1, 2009, p. 108.

[4] L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, Paris, Fontemoing, 1ère éd., 1911, t. 2, p. 443.

[5] L. Duguit, L’Etat, Paris, Fontemoing, 1901-1903, t. 2, p. 331. Voir aussi A. Saint-Girons, Manuel de droit constitutionnel, Paris, Larose et Forcel, 1884, p. 375.

[6] L. Duguit, L’Etat, op. cit., p. 331.

[7] Voir B. Baczko, « Le contrat social des Français : Sieyès et Rousseau », in K.M. Baker, The French Revolution and the Creation of Modern Political Culture, Oxford, Pergamon, 1987, vol. 1, pp. 503 et s. ; K.M. Baker, « Constitution », in K.M. Baker, id., pp. 198-199 ; R. Barny, « Les aventures de la théorie de la souveraineté en 1789 (La discussion sur le droit de veto) », in R. Barny et alii, La Révision des valeurs sociales dans la littérature européenne à la lumière des idées de la Révolution française, Paris, Belles Lettres, 1970, p. 74 ; P. J. B. Buchez, Histoire parlementaire de la Révolution française, Paris, J. Hetzel, 2e éd., 1846, t. 2, p. 33 ; J. Collas, L’exercice du pouvoir exécutif dans la Constitution de 1791, Dijon, impr. régionale, 1906, pp. 19 et s. ; J. Godechot, Les institutions de la France sous la Révolution et l’Empire, Paris, PUF, 4e éd., 1989, pp. 85-86 ; H. Grange (avec réserve), « Idéologie et action politique. Le débat sur le veto à l’Assemblée constituante », Dix-huitième siècle, n°1, 1969, p. 118 ; P. Gueniffey, « Les assemblées et la représentation », in C. Lucas, The French Revolution and the Creation of the Modern Political Culture, Oxford, Pergammon, 1988, vol. 2, pp. 236-237 ; R. H. Griffiths, Le Centre perdu. Malouet et les “Monarchiens” dans la Révolution française, Paris, PUG, 1988, pp. 73 et s. ; A. Larroquette, Le pouvoir exécutif dans la Constitution de 1791, Bordeaux, impr. de l’Université Y. Cadoret, 1921, pp. 44-45 ; L. de Loménie, Les Mirabeau. Nouvelles études sur la société française au XVIIIe siècle, Paris, E. Dentu, 1891, t. 4, p. 436 ; M. Maier, Le veto législatif du Chef de l’État. Étude de droit constitutionnel comparé, thèse Droit, Genève, impr. A. Mayor, 1947, p. 116 ; G. Michon, Essai sur l’histoire du parti Feuillant. Adrien Duport, Paris, Payot, 1924, p. 114 ; A. Viatte, Le veto législatif dans la Constitution des États-Unis (1787) et dans la Constitution française de 1791, Paris, Giard et Brière, 1901, pp. 69 et s.

[8] La sanction est confondue par les opposants au veto avec la promulgation, c’est-à-dire comme un acte dont l’objet est seulement d’authentifier le texte de loi et d’en ordonner l’exécution, voir sur ce point notre ouvrage, L’exécutif et la Constitution de 1791, Paris, PUF, coll. Léviathan, 2010, pp. 98 et sq. Les développements qui suivent sont pour l’essentiel tirés ou repris de cet ouvrage.

[9] Barnave, CP, t. 36, p. 18 ; Briois de Beaumetz, AP, t. 8, p. 547 ; [anonyme] Croyez-moi ou le secret de la comédie : à l’Assemblée nationale, Paris, imprimerie de Momoro, 1789, p. 6 ; A. de Lameth, AP, t. 8, p. 572 ; La Revellière-Lépeaux, Opinion sur la sanction royale (1789), in AP, t. 9, p. 66 ; Goupil de Préfeln, AP, t. 8, p. 551 ; Réflexions d’un citoyen sur les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire ; sur le veto et l’appel au peuple. Par M. H… de F…, Orléans, Jacob-Sion, 1789, p. 4.

[10] F. Blin, Lettre à M. Mounier, député du Dauphiné, sur l’Ouvrage intitulé, Considérations sur les Gouvernements, et principalement sur celui qui convient à la France, Paris, Baudoin, 1789, p. 10 ; voir aussi La Revellière-Lépeaux, ibid., p. 66.

[11] [Anonyme] Réflexions d’un citoyen […], op. cit., p. 5 en note.

[12] AP, t. 8, pp. 552 et 572. Dans le même sens, voir Castellane, AP, t. 8, p. 552 ; La Rochefoucauld, Opinion de M. le duc de La Rochefoucauld sur la sanction royale (1789), in AP, t. 8, p. 549 ; Salle, AP, t. 8, pp. 531 et 533 ; Sillery, AP, t. 8, p. 600 ; [anonyme] Opinion sur la veto royal (1789), in AP, t. 9, p. 69.

[13] Voir aussi Gaultier de Biauzat, Opinion sur la sanction (1789), in AP, t. 9, p. 61.

[14] AP, t. 8, p. 571.

[15] Voir A. de Lameth, AP, t. 8, p. 573 ; M. Laurès, De l’intervention directe des électeurs français en matière constitutionnelle, législative et administrative. Étude d’histoire et de droit public, thèse Droit, Montpellier, impr. Firmin et Montane, 1912, p. 24.

[16] Barnave, CP, t. 36, p. 18 ; A. de Lameth, AP, t. 8, p. 572, Voidel, Opinion sur la sanction royale (1789), in AP, t. 9, p. 92 ; [anonyme] Croyez-moi ou le secret de la comédie : à l’Assemblée nationale, Paris, impr. de Momoro, 1789, p. 7 ; Fantin-Désodoards, Considérations sur le gouvernement qui convient à la France, et sur les moyens de concourir au rétablissement des finances de l’État, en vendant pour deux milliards des biens du clergé, s.l., 1789, p. 37 ; [anonyme] Le fatal veto, ou lettre à Monsieur le Comte de Lally-Tollendal, s.l., Impr. de Grangé, 1789, p. 7 ; [anonyme] Observations sur la sanction royale, adressée à M. le chevalier de Pange. Par M. l’Abbé B***, Paris, Gueffier, 1789, pp. 19 et 22.

[17] Voir Briois de Beaumetz, AP, t. 8, p. 547 ; Castellane, AP, t. 8, p. 552 ; Le Pelletier de Saint-Fargeau, AP, t. 8, p. 617 ; L.-J. Schmits, Réflexions rapides sur le veto royal absolu ; par M. Schmits, Membre de l’Assemblée Nationale, Paris, impr. de Stoupe, s.d., pp. 13-14 ; Sillery, AP, t. 8, pp. 600 et 601.

[18] Voir Barnave, CP, t. 36, pp.19-20 ; A. de Lameth, AP, t. 8, p. 572 ; Rabaut Saint-Étienne, AP, t. 8, pp. 571-572. Voir aussi, J.-S. Bailly, Mémoires d’un témoin de la Révolution, ou journal des faits qui se sont passés sous ses yeux, et qui ont préparé et fixé la Constitution française, Paris, Levrault, Schoell et Cie, 1804, pp. 150-151 ; Blin, Lettre […], op. cit., p. 13 note 1 ; avec plus de réticence, La Rochefoucauld, Opinion […], op. cit., p. 549 ; Salle, AP, t. 8, p. 564.

[19] A. de Lameth, AP, t. 8, pp. 572 et 573. Voir aussi Barnave, CP, t. 36, p. 18 ; Salle, AP, t. 8, p. 564 ; Blin, ibid., pp. 13-14.

[20] Voir Bousmard, AP, t. 8, p. 579 ; La Galissonnière, Vues sur le rapport de M. Mounier, concernant la Constitution, par un Député de l’Assemblée Nationale, s.l.n.d., p. 15.

[21] Voir d’Antraigues, AP, t. 8, p. 545 ; Clermont-Tonnerre, Réflexions sur les municipalités et le veto, AP, t. 9, p. 59 ; Custine, Suite du compte rendu, par le Comte de Custine, à ses commettants, de ses Opinions dans les Délibérations de l’Assemblée Nationale, le 12 septembre 1789, Paris, Baudoin, 1789, p. 30 ; Desèze, Opinion sur la sanction royale (1789), in AP, t. 9, pp. 86-87 ; Voir [anonyme] De l’essence de la sanction royale, et de son action dans la législation générale du royaume, Sens, Vve Tarbé, Impr. du Roi, 1789, p. 11 ; Abbé Gourcy, Les droits et devoirs d’un peuple libre, ou le triomphe de la liberté française, Paris, impr. de Pain, s.d., p. 30 ; [anonyme] Histoire philosophique et politique de l’Assemblée Nationale, par un Député de Communes de B***, Paris, Devaux, 1789, t. 2, p. 57 ; [anonyme] Idée sommaire sur la Constitution, s.l.n.d., p. 3 ; M. Levesque, Esprit de la Constitution française, ou décrets constitutionnels, suivis d’une explication raisonnée : ouvrage destiné à l’instruction publique, Paris, Belin, 1792, p. 167 ; Malouet, Mémoires de Malouet, Paris, E. Plon, 1874, t. 2, pp. 170-171 ; Mirabeau, AP, t. 8, p. 53 ; Mounier, Considérations sur les gouvernements et principalement sur celui qui convient à la France, soumises à l’Assemblée nationale (1789), in AP, t. 8, p. 414 ; [anonyme] Principes sur l’exercice de la puissance législative et de la puissance exécutive, s.l., Avril 1789, p. 22.

[22] AP, t. 8, pp. 535-536.

[23] AP, t. 8, p. 540.

[24] AP, t. 8, p. 561. En ce sens, Custine, Suite […] 12 Septembre 1789, op. cit., p. 26 ; La Galissonnière, Vues […], op. cit., pp. 12-13. Voir G.J.B. Target, Les États généraux convoqués par Louis XVI, s.l., 1789, p. 88.

[25] Mirabeau, AP, t. 8, p. 53. Voir aussi C. de Casaux, Aperçu de la Constitution française. Par un homme de l’Amérique ; et réponse sommaire à tout ce qu’on a écrit et écrira en France et en Angleterre, pour, sur et contre cette constitution, Paris, impr. de Lejay fils, s.d., p. 13 ; J. Cérutti, Vues générales sur la constitution ou Exposé des droits de l’Homme dans l’ordre naturel, social et monarchique, Paris, Desenne, 1789, p. 76, et Traité de la Sanction Royale mis en maximes pour le Peuple, Paris, Desenne, 1789, p. 6 ; [anonyme] De l’essence de la sanction […], op. cit., pp. 4-5 ; Desèze, AP, t. 8, p. 564, et Opinion […], op. cit., p. 87 ; J.-F.-C. Guilhermy, M. de Guilhermy, député à l’Assemblée Nationale, à la municipalité de Castelnaudary, s.l.n.d., p. 2 ; Mounier, AP, t. 8, p. 561 ; Sallé de Choux, Opinion sur le veto royal (1789), in AP, t. 9, p. 83. Voir enfin le commentaire de Kerversa, Histoire de la Révolution de 1789, et de l’établissement d’une constitution en France ; précédée de l’exposé rapide des administrations successives qui ont déterminé cette Révolution mémorable. Par deux amis de la Liberté, Paris, Clavelin, 1790, t. 3, p. 59.

[26] Malouet, AP, t. 8, p. 535 ; voir aussi J. Cérutti, Traité […], ibid., p. 6.

[27] Voir d’Antraigues, AP, t. 8, p. 544 ; [anonyme] De l’essence de la sanction […], op. cit., p. 5 ; Des Roys, Lettre de M. le comte Des Roys, Député de la Noblesse du Haut-Limousin, pour rendre compte à ses Commettants de ses opinions à l’Assemblée nationale, Paris, impr. de Garnéry, s.d., p. 12 ; Liancourt, Opinion sur la sanction royale (1789), in AP, t. 9, p. 77 ; Malouet, AP, t. 8, p. 536 ; Maury, AP, t. 8, p. 552-553 ; Mirabeau, AP, t. 8, p. 538 ; Mounier, Considérations […], op. cit., p. 414, et AP, t. 8, p. 559 ; Sallé de Choux, Opinion sur le veto royal (1789), in AP, t. 9, p. 83 ; Treilhard, Opinion sur le droit de sanction (1789), in AP, t. 9, p. 90.

[28] AP, t. 8, p. 521. Voir aussi Liancourt, Opinion […], op. cit., pp. 77 et s. ; Mounier, AP, t. 8, p. 561. Plus généralement sur le lien entre le veto absolu et la qualité de co-législateur, voir encore Arsac de Ternay, Compte rendu par M. le Marquis d’Arsac de Ternay, député de la Noblesse du Loudumois, aux États Généraux de 1789, à ses commettants, Paris, Caillot et Courrier, 1791, p. 19 ; Bergasse, Discours de M. Bergasse sur la manière dont il convient de limiter le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif dans une monarchie (1789), in AP, t. 9, p. 116 ; [anonyme] Déclaration des droits du Roi et de la Nation française aux États généraux ; précédée de celle des droits de la Chambres des Pairs et des Communes d’Angleterre, etc., et de ceux des Provinces-Unies d’Amérique, à l’époque de la révolution, s.l., 1789, pp. 16 et s. ; Malouet, AP, t. 8, p. 6 ; Maury, AP, t. 8, p. 552-553 ; le comte de Mirabeau, AP, t. 8, pp. 538 et s. ; Mounier, Considérations […], op. cit., p. 414.

[29] AP, t. 8, p. 561. Voir aussi Custine, Suite […] 12 Septembre 1789, op. cit., pp. 27-28 et 43.

[30] AP, t. 8, p. 562. Voir encore Cérutti, Lettre […], op. cit., p. 25, et Traité […], op. cit., pp. 13-14 ; Custine, Suite […], le 12 Septembre 1789, op. cit., p. 27 ; [anonyme] Coup d’oeil rapide sur la sanction royale par un électeur des Communes, Paris, impr. De Laporte, pp. 31-32 ; Des Roys, Lettre […], op. cit., pp. 11-12 ; Maury, AP, t. 8, p. 552 ; Sallé de Choux, Opinion […], op. cit., p. 84. Voir encore le CP, t. 36, p. 22. Voir enfin Kerversa, Histoire […], op. cit., t. 3, p. 63.

[31] Voir Desèze, Opinion […], op. cit., pp. 86 et 90 ; Malouet, AP, t. 8, pp. 536-537 ; le comte de Mirabeau, AP, t. 8, p. 537-540.

[32] Journal d’Adrien Duquesnoy, député du tiers-état de Bar-le-Duc, sur l’Assemblée constituante, 3 mai 1789-3 avril 1790, Paris, A. Picard, 1894, t. 1, p. 321. Voir aussi, Cérutti, Traité […], op. cit., p. 14 ; Desèze, ibid., pp. 89 et s.

[33] AP, t. 8, p. 581.

[34] R. Carré de Malberg, Contribution […], op. cit., t. 1, p. 397.

[35] Ibid., p. 399 note 1.

[36] S. de Clermont-Tonnerre, Réflexions […], op. cit., p. 59.

[37] Voir une lettre de La Fayette datée des premiers jours de septembre, in Mémoires, correspondance et manuscrits de général La Fayette, Paris H. Fournier, 1837 t. 2, p. 323.

[38] Necker, Rapport fait au Roi, dans son Conseil, par le premier ministre des finances, in AP, t. 8, pp. 612 et s.

[39] Necker, ibid., p. 614.

[40] C’est ce que Mounier rapporte des paroles d’un ministre qu’il ne nomme pas, Recherches sur les causes qui ont empêché les Français de devenir libres, et sur les moyens qui leur restent pour acquérir la liberté, Genève, 1792, t. 2, p. 76.

[41] Voir G. de Staël, Considérations sur les principaux événements de la Révolution française, Paris, Delaunay t. 1, p. 320 ; Barnave, De la Révolution et de la Constitution, Grenoble, P.U.G., 1988, p. 125 ; Mounier, ibid., pp. 82-83.

[42] J.-J. Mounier, Exposé de la conduite de M. Mounier dans l’Assemblée nationale, et motifs de son retour en Dauphiné (1789), in AP, t. 9, p. 568 ; et Recherches, ibid., p. 76.

[43] AP, t. 9, p. 55.

[44] AP. t. 9, pp. 101-102.

[45] Ibid., t. 29, pp. 323 et s.

[46] AP, t. 35, p. 27.

[47] Les émigrés qui n’étaient pas rentrés en France avant la fin de l’année étaient condamnés à mort, M. Boffa, « Émigrés », in F. Furet et M. Ozouf, Dictionnaire critique de la Révolution française, Paris, Flammarion, coll. Champs, 1992, vol. 1, Acteurs, p. 320.

[48] AP, t. 35, p. 103.

[49] Louis XVI dénonçait l’émigration certes parce qu’il y était en partie contraint, mais aussi parce qu’il voyait d’un mauvais œil grossir une « cour rivale de la sienne à l’étranger », M. Boffa, ibid., p. 318.

[50] AP, t. 36, p. 258.

[51] AP, t. 38, p. 142.

[52] Voir É. Lever, Louis XVI, Paris, Fayard, 1985, p. 572 ; M. Maier, Le veto […], op. cit., pp. 134 et s.

[53] Voir [Anonyme] La vérité sur la constitution, le roi, l’assemblée nationale, la cause des troubles actuels et les sociétés des amis de la constitution, Paris, Chaudrillié, 1792, pp. 32-33 en note, et Dupont de Nemours qui a bien vu que l’inconstitutionnalité du décret (qu’il reconnaît) ne doit pas masquer le motif de fond du veto, à savoir le désaccord politique de Louis XVI, Causes très-légitimes de la diversité des opinions, relativement à l’usage que le roi a fait du veto sur le décret qui concernait les émigrants, et sur celui qui regardait les prêtres non-sermentés. Observations propres à décider la question et à réunir les esprits, Paris, impr. Du Pont, s.d., pp. 6-7.

[54] AP, t. 45, p. 393.

[55] Voir M. Maier, Le veto […], op. cit., p. 136 ; J. Godechot, Les institutions […], op. cit., p. 266.

[56] AP, t. 37, p. 681.

[57] AP, t. 37, p. 669.

[58] AP, t. 45, p. 92.

[59] L. Jaume, in J. Bart et alii, 1791 la première constitution française, Actes du colloque de Dijon, 26 et 27 septembre 1991, Paris, Economica, 1993, débats, p. 202. Voir aussi M. Levinet qui cite pour sa part Malouet, id.

[60] Développement des observations sur la sanction royale et le droit de veto (1789), in AP, t. 9, pp. 72-73.

[61] Voir par ex. : J. Cérutti, Vues […], op. cit., p. 7 et Traité […], op. cit., p. 14 ; Malouet, AP, t. 8, p. 536 ; Mounier, AP, t. 8, p. 562.

[62] Ces dispositions se retrouvent aux articles 4 et 11, section II, chapitre III, titre III de la Constitution.

[63] AP, t. 27, pp. 154-155.

[64] AP, t. 26, p. 317.

[65] AP, t. 27, p. 155.

[66] AP, t. 27, pp. 154-155.

[67] AP, t. 29, p. 437.

[68] Ces formes sont celles établies par la section II intitulée Tenue des séances et forme de délibérer, qui reprennent celles visées par l’article 70 du décret sur l’organisation du Corps législatif.

[69] Aucune référence n’était faite, note le ministre, ni à l’urgence qui permet une seule lecture du décret, ni aux trois lectures nécessaires dans le cadre de la procédure législative normale.

[70] AP, t. 41, p. 81. Déjà, le 28 mars 1792, l’exécutif ayant renvoyé un décret adopté à la suite d’une seule lecture sans qu’il ait été décrété l’urgence, la Législative vota à nouveau le décret après avoir, cette fois, décrété l’urgence, AP, t. 40, p. 562.

[71] AP, t. 41, pp. 159-160. Le ministre cite les quatre décrets pour lesquels l’inobservation des formes constitutionnelles est en effet incontestable. L’Assemblée a adopté après une seule délibération et sans avoir au préalable décrété l’urgence, les décrets du 29 décembre 1791, AP, t. 36, pp. 611-612, du 2 janvier 1792, AP, t. 36, p. 9, du 3 janvier 1792, AP, t. 37, p. 59, et du 16 janvier 1792, AP, t. 37, pp. 440-442. La Législative fut négligente. Il semble en effet que seul le décret du 16 janvier 1792 fut de nouveau adopté selon les formes constitutionnelles le 14 avril pour être sanctionné le 22, AP, t. 42, p. 574. Il est probable que le comité de législation ne se soit guère occupé de ces problèmes, ce que déjà remarquait, dépité, Roland, AP, t. 41, p. 159.

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